Beneficios tributarios y evasión fiscal. Elementos para el debate.
Jorge Espitia / Profesor Universitario
No parece que el gobierno en la próxima Reforma Tributaria esté dispuesto a eliminar seriamente los beneficios fiscales que reciben unos pocos sectores y que se denominan gasto tributario. Se requeriría una reforma de fondo para superar la inequidad que aumenta en Colombia . Deslinde
La evasión parece ser el tema central de la próxima reforma tributaria que la administración de Santos II (2014-2018) tiene preparada. No debería ser el único objetivo; pues es bien sabido que la presión fiscal (recaudo tributario/ PIB) del Gobierno Nacional Central (GNC) colombiano es una de las más bajas de América Latina (Gráfico 1); al igual, que es uno de los países con una mayor concentración de la riqueza (Coeficiente de Gini = 55.9 en 2010; Etiopía 33.6 y Ruanda 50.8 en 2011).
En los últimos 24 años, ha habido once reformas al Estatuto Tributario en Colombia. Muchas de las modificaciones han sido de carácter transitorio, pues los cambios se han presentado con un carácter temporal (p.e. el Gravamen a los Movimientos Financieros y el impuesto al Patrimonio).
Dentro de los objetivos de estas reformas, ha estado aumentar los ingresos fiscales de la Nación para lograr cierto equilibrio en sus finanzas públicas. Si bien, en algunos casos, las reformas lograron aumentar los ingresos, siempre han resultado insuficientes debido a la naturaleza misma de los cambios, los cuales en varios casos permitían la erosión de la base tributaria; o la búsqueda de intercambiar beneficios tributarios entre los impuestos directos (renta y patrimonio) con los indirectos, especialmente el IVA interno.
Durante el periodo 1975-2013, el recaudo tributario del GNC aumento en 5.8 puntos porcentuales del PIB, al pasar de 9.1% del PIB en 1975 a 14.9% en 2013, mientras que el impuesto sobre la renta lo hizo en 2.5%, el IVA interno en 2.5% y el IVA a las importaciones en menos 0.7%.
Si bien los pilares de la estructura tributaria en Colombia son el impuesto sobre la Renta y el IVA Interno, dados los cambios realizados, se puede afirmar que la estructura tributaria en Colombia es bastante regresiva, pues los impuestos indirectos, como el IVA, recaen sobre el consumidor final independientemente de su capacidad de gasto (Gráfico 2).
El rendimiento de las reformas fiscales de los últimos 24 años deja mucho que desear, en tanto ha dado origen a un sistema tributario alejado de los “principios generales de eficiencia, equidad y competitividad”. De igual manera, las múltiples reformas, han dado origen a un sistema tributario complejo, inequitativo e ineficiente. Lo que se traduce en una baja productividad de los impuestos y un sistema poco redistributivo (Exposición de motivos, Proyecto de Ley 166 de 2004) (Cuadro 1). “El sistema fiscal recauda pocos ingresos. Es un sistema que obstaculiza el crecimiento y crea numerosas distorsiones, debido a que prevé tasas marginales relativamente altas, exenciones fiscales excesivas y regímenes especiales. Además, la redistribución que permite el sistema tributario es muy reducida”1 (OCDE. 2013. Pág. 4). Cada vez es más inminente la necesidad de una reforma tributaria estructural que revierta esta situación.
Dada la temporalidad de muy corto plazo de las reformas fiscales, así como la presión de la población para que sean atendidas sus demandas, ha venido haciendo carrera en la Administración la de presentar reformas tributarias (mini-reformas) de muy corto plazo (p.e. por un año) al hacer extensivo uno u otro plazo a efectos de conseguir los recursos necesarios para atender los compromisos, casi permanentes, incluidos en el rubro de Gastos del GNC. Se consiguen recursos en el corto plazo para atender gastos permanentes. Esto rompe toda lógica de planeación de mediano y largo plazo.
La evasión fiscal
La literatura económica sobre la evasión fiscal señala que los contribuyentes deciden no declarar parte de su ingreso dependiendo si va ser o no investigado por la autoridad fiscal, es decir, de la probabilidad de ser sujeto de investigación por parte de la Administración Tributaria, del Monto de la Penalización o Multa, de la Tarifa Impositiva y del Nivel del Ingreso2. El modelo guarda concordancia con los hechos:
Cuanto mayor es el número de contribuyentes, menor es la probabilidad de que cada uno de ellos sea investigado por la autoridad tributaria. Sin embargo, en este punto hay que introducir un elemento de discusión supremamente importante que se encuentra relacionado con el desarrollo de los sistemas de información, de la estadística multivariada y el manejo de los macrodatos o conjunto de datos complejos y de gran volumen que los agentes (Empresas, Gobierno y Hogares) usan para analizar y predecir el comportamiento de los ciudadanos, los cuales le pueden brindar a la Administración Tributaria una gran cantidad calificada de información sobre los contribuyentes y, de esta manera fortalecer sus labores de control y fiscalización3. Cuanto más baja es la penalización o multa por parte de la Administración Tributaria mayor es la probabilidad de ocultar ingresos por parte del contribuyente.
Existe un nivel de probabilidad de detección o de Penalización (Multa) disuasivas de la evasión4. La evidencia empírica no es completamente concluyente respecto del nivel de ingresos, ni de la tarifa impositiva.
En la tesis de grado de Bedoya (2011) se revisa buena parte de la literatura, donde se observa que en el documento de Riedland,
Maital y Rutemberg (1978) se encuentra que un sistema de sanciones elevado resulta más efectivo que una alta probabilidad de inspección. Contrario al resultado de Schwartz y Orleans (1967) según los cuales los llamados al cumplimiento de las obligaciones fiscales solían ser más efectivas que las sanciones legales. De igual manera, en el primer trabajo, altas tarifas impositivas combinadas con un sistema punitivo poco riguroso conducen a una mayor evasión a diferencia de lo que sucede al combinar tipos impositivos relativamente bajos con un sistema sancionatorio muy riguroso. Los incrementos en tipos impositivos y sistemas sancionatorios laxos ocasionan aumentos, tanto en la probabilidad de que exista evasión, como en el monto evadido.
En línea con lo anterior, resulta importante que el estudio de las exenciones y los descuentos tributarios sea tenido en cuenta en el marco de una reforma tributaria que busca combatir la evasión fiscal, en la medida en que un incremento de las exenciones aumenta la complejidad del sistema tributario y, por tanto, disminuye la probabilidad de detección.
De igual manera, y como lo recomienda la Cepal, “en sociedades tan desiguales como las latinoamericanas, no basta con la política redistributiva que pueda hacerse a partir del gasto público sino que resulta importante el rol que juegan los sistemas impositivos en pos de una mayor equidad en la distribución del ingreso”5 (Pág. 11); y ese objetivo de política lo debería considerar el nuevo gobierno (2014-2018); sin descuidar el tema de la evasión pues se conoce que esta puede llevar al traste todo intento de política redistributiva que se busque realizar a través del sistema tributario, pues la evasión así como las exenciones y prebendas fiscales deterioran la equidad horizontal, donde los contribuyentes con las misma capacidad de pago no afrontan la misma carga fiscal, como la equidad vertical, pues las personas con mayor nivel de ingreso tienen más oportunidades de acceder a estrategias de evasión como las de los beneficios fiscales.
En otras palabras, la Reforma Tributaria que el Gobierno Nacional está pensando en presentar al Congreso de la República debería contener dos aspectos claves: 1) Incrementar la presión fiscal en varios puntos del PIB para atender las necesidades de la población ya sea mediante la ampliación de las bases fiscales o incrementando tarifas; eliminando los beneficios tributarios (exenciones y descuentos); creando nuevos impuestos (p. e. un impuesto a las exportaciones de minerales o, a los dividendos); profundizando la equidad y la justicia tributaria; entre otros; y, 2) Fortalecer la Administración Tributaria para combatir la evasión fiscal dotándola de todos los elementos normativos y técnicos necesarios para actuar con éxito en sus labores de control y fiscalización.
El gasto tributario
En el caso de las exenciones fiscales y los descuentos tributarios, es claro que el Gobierno Nacional no tiene una política clara y mucho menos una evaluación de la misma6. Mantiene los privilegios fiscales sin ningún tipo de criterio, olvidando que los beneficios fiscales generan desincentivos y costos en el sistema económico y social: “Los incentivos tributarios pueden inducir costos en los principios de eficiencia y equidad. Desde el punto de vista de la eficiencia, se presume que al favorecer cierto sector de la economía frente a otro, los precios relativos de los bienes pueden alterarse y en consecuencia la asignación de los recursos, mientras que del lado de la equidad puede conducir a un tratamiento preferencial en términos de la carga tributaria de dichos sectores. Por lo demás, es evidente que los incentivos tributarios van en contra de la simplicidad de la administración tributaria al incrementar el costo del control, aspecto que puede dar lugar a una mayor complejidad en el sistema y en consecuencia incrementar los índices de evasión tributaria”7.
Para saber cuánto representan las exenciones y los descuentos fiscales, en este aparte se hace uso de los micro datos de las declaraciones del impuesto de renta de las Personas Jurídicas que la DIAN publica en su página web para el año fiscal 2012.
En el caso de los Ingresos No Constitutivos de Renta, estos alcanzaron un monto en 2012 cercano a los $34.5 billones que liquidados a la tarifa implícita de renta (33.3%), corresponde a un ingreso que se dejó de percibir, gasto tributario, de $11 billones (Cuadro 2). El principal beneficiario de esta exención corresponde al sector de Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros, el cual participa con el 31% del total.
El monto de las deducciones que aparece en las declaraciones asciende a $367 billones, de las cuales el 50% corresponde a Gastos Operacionales Administrativos; 23% a Gastos Operacionales de Ventas; 27% a Otras deducciones (servicios públicos, fletes, seguros, impuestos, etc.) y un valor cercano a los $2 billones a la Deducción de Inversiones en Activos. Los sectores más beneficiados con esta última deducción son, en su orden: electricidad, gas, vapor y agua (28%); actividades financieras, inmobiliarias y de seguros (20%); comercio al por mayor y al por menor, transporte y almacenamiento, actividades de alojamiento y de servicio de comidas (20%); e, información y comunicaciones (15%).
Desde el punto de vista de la Administración Tributaria y a efectos de cerrar el boquete de la evasión y de la elusión, puede resultar sumamente importante que las actividades de control y fiscalización centren su análisis y evaluación en el ítem de los descuentos en la medida en que esto erosiona la base gravable del impuesto. Por ejemplo, entre 2011 y 2012, el crecimiento nominal de cada uno de estos rubros fue del orden del 9% para el total de las deducciones, del 2% en los Gastos Operacionales Administrativos; del 9% en los Gastos Operacionales de Ventas; del 23% en la Deducciónm de Inversiones en Activos y del 24% en Otras deducciones. ¿Será que esos últimos valores se encuentran bien soportados?
En este punto, resulta importante señalar que continúa vigente la discusión sobre el impacto macro-económico y fiscal de la deducibilidad de los intereses de la deuda de la base del impuesto sobre la renta8, pues “En Colombia existe el sesgo de la deducibilidad de los intereses frente a la no deducibilidad de los dividendos, por lo cual las empresas tienden a financiar la mayor parte de sus proyectos a través del crédito. Esto ocurre frecuentemente a través del uso de créditos subordinados con los socios o de colaterales prestados por partes vinculadas en el extranjero. Así, los socios reciben el retorno de la inversión a manera de intereses deducibles en Colombia, reduciendo a su vez el patrimonio de la empresa para fines fiscales”. Este hecho ha llevado a que “En los últimos años, la falta de reglas claras relativas al crédito mercantil originado en la adquisición de acciones, cuotas o partes de interés, así como las distintas interpretaciones asumidas por las autoridades administrativas, judiciales y doctrinarias acerca de la naturaleza y tratamiento contable y tributario de dicho crédito mercantil, no solo han creado incertidumbre y confusión entre los contribuyentes, sino que han dado lugar a la utilización del crédito mercantil y de su amortización como mecanismo para generar gastos deducibles que en muchas ocasiones no corresponden a una realidad económica” (Exposición de Motivos del Proyecto de Reforma Tributaria de 2012).
Esto último, muy seguramente es un componente importante que explica los $367 billones en el ítem del Total de Deducciones que aparecen en las declaraciones del impuesto sobre la renta, pues el nivel de agregación de las declaraciones no nos permite evaluar tal impacto.
El monto de rentas exentas en 2012 ascendió a $9.3 billones y corresponde a un gasto tributario de $3 billones, en donde los principales beneficiarios son los sectores de actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, actividades de atención de la salud y de asistencia social (37%) y las actividades financieras, inmobiliarias y de seguros (30%) (Cuadro 3).
Los descuentos tributarios, de acuerdo con las declaraciones alcanza un valor de los 701 mil 627 millones de pesos en 2012 y el
principal beneficiario es el sector minero con el 28% y el sector de electricidad, gas, vapor y gas con el 17% (Cuadro 4).
En suma, el gasto tributario por conceptos tales como los Ingresos No Constitutivos de Renta ($11 billones), la deducción de inversiones en activos ($694 mil millones), las rentas exentas ($3 billones), así como los descuentos tributarios ($702 mil millones) representan valores importantes para las arcas de la Nación y posibles fuentes de financiamiento del gasto social.
Una reforma tributaria debería valorar la posibilidad de eliminar tales exenciones y descuentos fiscales; además de sopesar que tales incentivos le restan simplicidad a la administración tributaria, incrementa el costo de fiscalización y aumenta los índices de evasión.
En otras palabras, no se puede pretender que una reforma tributaria que busque combatir la evasión y la elusión no estudie el tema de las exenciones y los descuentos tributarios a profundidad.
Además, el Gobierno Nacional debería presentarle al Congreso de la República una evaluación de los beneficios fiscales que aparecen en el Estatuto Tributario.
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1. OCDE. 2013. Colombia. Estudios económicos de la OCDE COLOMBIA. [Recurso electrónico] Disponible en: http://www.oecd.org/eco/surveys/Colombia_Overview_ESP%20NEW.pdf.
2. El trabajo pionero sobre el análisis económico de la evasión es el de Allingham M y Sandmo A. 1972. “Income Tax Evasion: A Theoretical Analysis”. En Journal of Public Economics, 1(3-4), 323-338.
3. “La Dian se ha preparado para contrarrestar la creatividad de los asesores. Para ello están cruzando la información de diferentes fuentes, como el Muisca, las cámaras de comercio, los registros de instrumentos públicos, las superintendencias, la banca, la Uiaf y hasta fuentes internacionales para ‘pillar’ a los que intentan usar atajos para bajar su carga impositiva o sencillamente para no pagar”. Semana.
4. “De acuerdo a los resultados obtenidos se concluye que típicamente existen factores que influyen en la evasión: el contagio o imitación racional de los contribuyentes, el efecto de justicia o retribución y el efecto perdurable del control efectivo de la administración tributaria; siendo esta última la que representa un mayor peso en las decisiones de este grupo en particular”. Bedoya, A. 2011. Determinantes de la evasión tributaria. Una aproximación a través de la economía experimental. Flacso.
5. Cepal. 2010. “Evasión y equidad en América Latina”. Compiladores: Juan Pablo Jiménez, Juan Carlos Gómez Sabaini y Andrea Podestá. [Recurso Electrónico] Disponible en: www.cepal.org.
6. “La falta de evaluación sistemática e integral de los costos y beneficios de los gastos tributarios, es otro factor importante que explica esta tendencia creciente observada” Banco Mundial. 2012. “El Gasto Tributario en Colombia”.
7. Shome, P. 1998. “Manual de Política Tributaria”.
8. Puede ser importante recoger los elementos de la discusión que se presenta respecto a la deducción de los intereses de la deuda de la base gravable del impuesto sobre la renta en el documento “The President´s framework for business tax reform” de 2012, un informe conjunto entre la Casa Blanca y el Departamento del Tesoro.
